PERSPECTIVA HISTÓRICA
DE LA INSTITUCIONALIDAD
ELECTORAL
Oswaldo Fidel Ycaza
Vinueza
Doctor en Jurisprudencia y
Abogado de los Tribunales y
Juzgados de la República del
Ecuador por la Universidad
Central del Ecuador; Máster en
Derecho Público (Mención en
Derecho Administrativo) por
la Universidad Complutense;
Máster Internacional de Derecho
Procesal Civil y Derecho de
Familia por el Real Centro
Universitario Escorial - María
Cristina; y, Docente de la
Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad Central del Ecuador.
Actualmente, es Coordinador
Nacional Técnico de
Participación Política del Consejo
Nacional Electoral del Ecuador.
Correo electrónico:
delycaza@cne.gob.ec
• Fecha de recepción: 30/11/2022
• Fecha de revisión: 04/05/2023
• Fecha de aceptación: 23/06/2023
• Fecha de publicación: 28/07/2023
RESUMEN:
Las instituciones de la Función Electoral en Ecuador
surgen como resultado de la instauración de la
administración electoral en el Estado ecuatoriano,
a partir de la necesidad de organizar, dirigir, vigilar
y garantizar de manera transparente los procesos
electorales; así como, conocer y resolver recursos
electorales, y asuntos litigiosos de las organizaciones
políticas propiciando su autonomía frente a las
demás funciones: Ejecutivo, Legislativo, Judicial y
Transparencia y Control Social.
En el presente ensayo, se analizará, a manera de
contexto, la perspectiva histórica de la institucionalidad
electoral, su evolución y las necesidades que originaron
la implementación electoral del Estado ecuatoriano;
al igual que, la de instituciones independientes y
especializadas.
De acuerdo con el artículo 217 de la Constitución de
la República del Ecuador (2008), la Función Electoral,
en su dualidad administrativa y judicial, la conforma:
el Consejo Nacional Electoral (CNE) y el Tribunal
Contencioso Electoral (TCE).
El CNE y el TCE tienen la obligatoriedad de garantizar
el ejercicio de los derechos de participación, así
como los referentes a los de organización política
de la ciudadanía; todo esto, bajo los principios de:
autonomía, independencia, publicidad, transparencia,
equidad, interculturalidad, paridad de género,
celeridad y probidad.
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Oswaldo Fidel Ycaza Vinueza
PERSPECTIVA HISTÓRICA DE LA INSTITUCIONALIDAD ELECTORAL
PALABRAS CLAVE:
Función Electoral, organizaciones políticas, Estado, Constitución, elecciones.
ABSTRACT:
The institutions of the electoral branch in Ecuador arise as a result of the establishment of
the electoral administration in the ecuadorian State. They emerge from the need to organize,
direct, monitor and guarantee the electoral processes in a transparent manner; as well as to
know and resolve electoral appeals, and litigious matters of political organizations, promoting
their autonomy from other branches: Executive, Legislative, Judicial and Transparency and
Social Control.
In this essay, will be analyzed, as a context, the historical perspective of the electoral
institutionality, its evolution and needs that originated the electoral establishment of the
ecuadorian State and the establishment of independent and specialized institutions.
As determined by article 217 of the Constitution of the Republic of Ecuador (2008), the
Electoral Function is made up of its administrative and judicial duality: the National Electoral
Council (CNE) and the Electoral Contentious Tribunal (TCE).
The CNE and the TCE have the obligation to guarantee the exercise of the rights of participation,
as well as those referring to the political organization of the citizenry. All this under the
principles of: autonomy, independence, publicity, transparency, equity, interculturality, parity
of gender, speed and probity.
KEYWORDS:
Electoral Function, political organizations, State, Constitution, elections.
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REVISTA ESPECIALIZADA
JUSTICIA ELECTORAL Y DEMOCRACIA
Número 7 Año 6 2023
Introducción
Las instituciones de la Función Electoral
en Ecuador nacen para fortalecer la
democracia, buscando garantizar de manera
transparente el ejercicio de los derechos de
participación de las y los ciudadanos. Por
tanto, es imperante abordar su historia y los
cambios de la Función Electoral a lo largo
del tiempo.
Si bien el desarrollo del Derecho Electoral
en nuestro país se inicia con la época
republicana. El nuevo Estado soberano e
independiente del Ecuador dictó su primera
Ley de Elecciones, el 28 de septiembre de
1830 (Tribunal Supremo Electoral, 1990,
p. 141); sin embargo, el modelo institucional
de la Función Electoral ecuatoriana
comienza propiamente con la Constitución
de 1869, cuando se le otorga al Congreso el
escrutinio de los resultados arrojados en las
urnas de votación.
La mencionada Función, otorgada al
Congreso por mandato constitucional,
restaba a la estructura institucional electoral,
la independencia y especialidad en estos
asuntos; así como la centralización y
manipulación de los resultados, lo mismo
ocurrió con las Constituciones Políticas
de los años 1878, 1884 y 1897, donde se
raticaba esta competencia de la Función
Legislativa.
Con las Constituciones Políticas de 1906
y 1929 se cambió la función del Congreso
Nacional de “realizar” por “vericar”,
el escrutinio y se instaura una la Ley de
Elecciones por primera vez.
A lo largo de los siguientes años, algunas
instituciones fueron conformadas con
relación a los procesos electorales, como:
las Asambleas Electorales, Asambleas
Parroquiales, Juntas Electoras, Juntas
de Recepción del Voto, Comisiones de
Escrutinios, entre otros. No obstante, dichos
organismos carecían de una independencia
institucional, lo que sesgaba los resultados.
Es hasta 1945, que se constituye el Tribunal
Superior Electoral (TSE), cuya función se
alejaba de ser independiente, pues como
lo señalaba la Constitución Política del
Ecuador, de 6 de marzo de 1945, en su
artículo 21, estaba integrado por:
(…) un Ministro de la Corte Superior
de Justicia, designado por ésta; un
miembro del Tribunal de Garantías
Constitucionales, elegido por este
organismo; dos ciudadanos, elegidos
por el Congreso, y tres representantes
de las tendencias políticas, nombrados,
en la forma jada por la ley, uno por los
partidos políticos de derecha, uno por
los de centro y uno, por los de izquierda.
Sin embargo, con el golpe de Estado de
1946, la Asamblea Constitucional raticó la
autonomía del TSE, pero cambió su forma
de integración, existiendo representantes del
gobierno dentro de la organización. Durante
este período, varios fueron los cambios en
estructura y organización, marcados por la
necesidad de evitar la presión política y el
fraude electoral.
En 1968 se proclama la Ley de Elecciones,
(Tribunal Supremo Electoral, 1990, p. 237),
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Oswaldo Fidel Ycaza Vinueza
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que fortaleció al TSE, dándole poder como
juez de última instancia en materia electoral;
pero, el Congreso tenía la facultad de revisar
los escrutinios, como si fuese un recurso
extraordinario.
Si bien en los años 70 se eliminaron las
instituciones electorales independientes, en
1978 se conforma el Tribunal Referéndum,
institucionalizándose nuevamente la materia
electoral como derecho; no obstante, estuvo
marcada por la manipulación política militar,
pues su objetivo consistía en la adopción
de una nueva constitución, elaborada por
la comisión integrada directamente por el
gobierno.
En 1978/79 con la aprobación de
la Constitución Política, se vuelve a
institucionalizar el cuerpo electoral, como
garante del sistema democrático.
“Ecuador es uno de los países que inauguró
la tercera ola democratizadora en América del
Sur en 1978/79. Después de la última dictadura
militar (1972- 1979), el primer gobierno de la
fase democrática asumió el poder en agosto
de 1979” (Ortiz, 2020, p. 528).
La Constitución de 1998 entregó al
Tribunal Supremo Electoral autonomía
tanto en materia administrativa como en
lo económico. Su conformación respondía
a un modelo congresional, en el cual los
siete partidos políticos con mayor votación
designaban un representante; se integraron
siete representantes de partidos políticos,
lo cual derivó a que exista un conicto de
competencia que afectaba las decisiones
que debían adoptar cuando estas se iban en
contra de los intereses de los partidos políticos
que los representan; esto se evidenció en la
crisis previa a la convocatoria a la Consulta
Popular del 15 de abril de 2007, donde se
presentó un conicto de institucionalidad,
producto de que los Vocales del Tribunal
Supremo Electoral no fueran consecuentes
con las decisiones adoptadas en el seno del
Congreso Nacional de aquel entonces.
Resultado del proceso constituyente se
elaboró un nuevo texto constitucional que,
con el objeto de reforzar la autonomía
que requieren los organismos electorales,
concibió la idea de la Función Electoral, la
cual debía manejarse en una dinámica de
pesos y contrapesos con el resto de funciones
del Estado, para lo cual se reemplaza al
Tribunal Supremo Electoral y se crean dos
nuevas instituciones, estableciendo la
dualidad entre administración y justicia
electoral, con atribuciones propias e
infranqueables tanto para el Consejo
Nacional Electoral como para el Tribunal
Contencioso Electoral.
Desde la tercera ola de democratización,
se ha buscado particularizar a la
institucionalidad electoral, pero con un
mismo objetivo: Garantizar los derechos de
participación de los ciudadanos, a decir de
Richard Ortiz (2020), existen cuatro fases
del desarrollo político ecuatoriano:
1. Período entre 1979-1996: Conformado
por cinco gobiernos, cuya principal
característica es que las elecciones
fueron competitivas.
2. Período entre 1996-2006: Estuvo
marcado por una continua
inestabilidad del sistema político
con períodos cortos en un intento
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Número 7 Año 6 2023
constante por establecer un gobierno
sólido que se mantenga a lo largo
del tiempo.
3. Período entre 2007-2017: Esta
década en la historia política
ecuatoriana se caracteriza por el
ascenso, dominio y caída de la
Revolución Ciudadana “(...) que,
bajo la promesa de refundar el
país, intentó un proyecto autoritario
enfrentado con las instituciones
de la democracia representativa”.
(Moreno, 2008, p.84)
4. Período de 2017 hasta la fecha:
transición y lucha por volver a
reejar en las instituciones un Estado
democrático.
Como vemos, a lo largo de la historia de
las instituciones de la Función Electoral
podemos analizar los cambios y necesidades
de la construcción de una democracia,
como relata Ricardo Fabricio Andrade
(2018): “El paso desde un sistema indirecto
a uno directo para elección de dignidades; y
la progresiva universalización del derecho al
sufragio” (p.164).
La constante lucha por dejar a un lado el
fraude electoral y, por otro, la autonomía de las
instituciones, como lo señala (Moreno, 2008):
Desde el punto de vista institucional,
los organismos electorales también
muestran un desarrollo sostenido
desde la informalidad y dependencia
de las diversas funciones del Estado,
hasta llegar a 1998 con un esquema
diferente, dependiente en cuanto a su
conformación, pero revestido de una
rigidez formal, a veces tan infranqueable
que impedía el acceso a la tutela efectiva
de derechos, en materia electoral. (p.85)
O la exclusión política de la ciudadanía
en general, reservando el derecho a unos
cuantos, hasta la participación universal y
obligatoria para los ciudadanos ecuatorianos.
La garantía de la transparencia en los
procesos electorales se logra a través de
los órganos públicos independientes, con
capacidad jurídica y competencia privativa,
en sus respectivos ámbitos.
Así, el Estado ecuatoriano marca en su
Constitución que es un Estado constitucional
de derechos y justicia, donde los ciudadanos
tienen una intervención directa en el
ejercicio del poder y en la denición de
políticas públicas por parte del gobierno. Tal
como se precisa en el artículo “El Proceso
de las Elecciones Seccionales 2023 y las
Reformas al Código de La Democracia”
de autoría de Arturo Cabrera: “(…) bajo
los principios de diversidad, pluralismo
ideológico y de igualdad de oportunidades
para el ejercicio de la democracia directa,
para los procesos electorales y para la
designación de autoridades (…)” (Boletín
Reexiones de Justicia Electoral Nro. 5,
2021, p.1).
En febrero de 2020 se hicieron reformas
a la legislación que, en materia de la
Función Electoral, resaltan los cambios en
la realización de los procesos electorales,
marcados por garantizar en las instituciones
un Estado democrático.
Veamos a continuación las características
y funciones que desempeñan para poder
dimensionar el impacto que se tiene para
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Oswaldo Fidel Ycaza Vinueza
PERSPECTIVA HISTÓRICA DE LA INSTITUCIONALIDAD ELECTORAL
la ciudadanía ecuatoriana y la construcción
de un Estado sólido, democrático y
representativo, como lo dispone nuestra
Constitución.
Características de las
instituciones de la Función
Electoral
Como se mencionó, la Función Electoral
se constituye como parte del Estado, con
la nalidad de garantizar el ejercicio de los
derechos de elegir y ser elegidos, conformar
partidos, movimientos políticos, ser parte de
sus directivas; así como, de transparentar los
procesos electorales.
En este sentido, desde esta Función del Estado
se garantiza el ejercicio de los derechos
políticos a los ciudadanos ecuatorianos, a
través del sufragio, tal como lo determina
la Constitución de la República del Ecuador
(2008), en el capítulo sexto, artículo 217:
“La Función Electoral garantizará el ejercicio
de los derechos políticos que se expresan a
través del sufragio, así como los referentes a
la organización política de la ciudadanía”.
Dicha Función se conforma por el Consejo
Nacional Electoral y el Tribunal Contencioso
Electoral, y en el mismo artículo se
establece: “Ambos órganos tendrán sede en
Quito, jurisdicción nacional, autonomías
administrativa, nanciera y organizativa,
y personalidad jurídica propia. Se regirán
por principios de autonomía, independencia,
publicidad, transparencia, equidad,
interculturalidad, paridad de género, celeridad
y probidad”.
Ahora bien, la Constitución actual, que
reconoce a la Función Electoral, se conforma
por dos órganos, uno administrativo
y otro jurisdiccional, divididos de la
Foto: www.freepik.es
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JUSTICIA ELECTORAL Y DEMOCRACIA
Número 7 Año 6 2023
siguiente manera: El Consejo Nacional
Electoral (CNE) encargado de los aspectos
técnicos, administrativos, operativos, de
procedimiento y contravencionales; y,
el Tribunal Contencioso Electoral (TCE)
encargado de conocer y resolver los
recursos electorales, y los asuntos litigiosos
de las organizaciones políticas; así como, de
sancionar el incumplimiento de las normas
sobre el nanciamiento, propaganda, gasto
electoral y, en general, las vulneraciones a
normas electorales.
Dentro de las competencias del CNE
se encuentra todo lo relacionado con
los procesos electorales en el ámbito
administrativo, su organización, vigilancia,
cómputo, proclamación de resultados
y posesionamiento a los ganadores de
las contiendas electorales, con el n de
garantizar la participación de los ciudadanos
ecuatorianos; además, del control de la
propaganda y gasto electoral. También, la
administración del nanciamiento estatal y la
asignación del Fondo Partidario Permanente
para las organizaciones políticas. Otra
de sus facultades es elaborar el registro
electoral acorde con el Registro Civil, tal
como lo dispone el artículo 25, numeral 15,
del Código de la Democracia.
El CNE se encuentra conformado por cinco
consejeros, elegidos por concurso de
méritos y oposición para un período de seis
años, con renovación parcial cada tres años.
Dicho concurso se encuentra organizado
por el Consejo de Participación Ciudadana
y Control Social.
Por su parte, el Tribunal Contencioso Electoral
es una institución de justicia especializada
que se encuentra integrada por cinco jueces
principales y cinco suplentes, cuya función
principal es administrar justicia con la
misma jerarquía que los jueces de la Corte
Nacional de Justicia; por lo tanto, sus fallos
pueden constituirse en jurisprudencia.
La misión central del Tribunal es administrar
justicia electoral, bajo los principios de:
autonomía, independencia, publicidad,
transparencia, equidad, interculturalidad,
paridad de género, celeridad, probidad,
certeza, ecacia, eciencia y calidad.
Con lo anterior, podemos observar que con
la Constitución de 2008 no solo nacieron
instituciones de la Función Electoral, sino
un sistema cuya misión va mucho más allá
de realizar procesos electorales; se trata
de garantizar y fortalecer el ejercicio de la
democracia en el Estado ecuatoriano.
A continuación, expondré algunos
benecios que se han conseguido a partir de
la conformación de la Función Electoral en
el 2008.
Importancia, benecios para la
ciudadanía, nacimiento del Poder
Electoral 2008
El sistema electoral de la Constitución del
2008 plantea un modelo de la Función
Electoral conformado por instituciones
independientes, pero con el mismo nivel
jerárquico: el Consejo Nacional Electoral
(CNE) y el Tribunal Contencioso Electoral
(TCE); lo que, por un lado, hace que tengan
autonomía respecto a las demás funciones
del Estado, y por otro, que se garantice su
independencia institucional.
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Oswaldo Fidel Ycaza Vinueza
PERSPECTIVA HISTÓRICA DE LA INSTITUCIONALIDAD ELECTORAL
Partiendo del concepto establecido por
Montesquieu, referente a que todo hombre
que tiene poder tiende a abusar de él
(C’est une experience éternelle, que tout
homme qui a du pouvoir est porté à en
abuser: Il va jusqu’ à ce qu’il trouve des
limites), remarcamos que la separación de
poderes constituye una garantía para la
libertad; la Constitución de Montecristi del
2008 establece cambios que signicaron una
transformación en la visión de los poderes
estatales tradicionales; pues en la actual
Norma Supra, el poder estatal se concibe
como uno solo y distribuye funciones
estatales entre órganos independientes.
Según establece el artículo 1 de la
Constitución de la República (2008), el
Ecuador es un Estado constitucional de
derechos y justicia social, democrático,
soberano, independiente, unitario,
intercultural, plurinacional y laico. Se
organiza en forma de república y se gobierna
de manera descentralizada. Está integrado
por cinco funciones: Ejecutiva, Legislativa,
Judicial, Electoral; y; de Transparencia y
Control Social.
En este contexto, la actual Ley Suprema
trae consigo una nueva estructura y
conformación de la autoridad electoral;
cambiando sustancialmente la manera de
participar de los ciudadanos y sus derechos
políticos.
Así, Ricardo Fabricio Andrade (2018), dice que:
Nace de una visión del legislador de
crear una corresponsabilidad entre
los ciudadanos y las autoridades, en
esta necesaria situación híbrida de no
solo tener la potestad de elegir, sino
también de poder concursar para formar
parte de las funciones del Estado; con
el objetivo principal de visualizar a la
ciudadanía como un actor muchas veces
desvalorizado. (p.165)
Las competencias y atribuciones del Consejo
Nacional Electoral (CNE) buscan fomentar,
dirigir, vigilar, controlar y garantizar la
ejecución de los derechos de participación,
como son: elegir y ser elegidos, participar
en asuntos de interés público, presentar
proyectos de iniciativa popular, normativa,
ser consultados, scalizar actos del poder
público, revocar el mandato de autoridades,
desempeñar empleos y funciones públicas
con base en méritos y capacidades; y,
conformar partidos y movimientos políticos,
así como aliarse y desaliarse libremente
de ellos (Constitución de la República del
Ecuador, artículo 61, p. 18).
Por otro lado, se constituye el Tribunal
Contencioso Electoral (TCE), como una
institución autónoma, encargada de
administrar justicia en materia electoral
que, a diferencia del CNE, tiene facultad
sancionadora, respecto al incumplimiento de
normas sobre nanciamiento, propaganda,
gasto electoral, no discriminación o
violencia política de género, inclusión
de jóvenes y demás vulneraciones de las
normas electorales.
Todo cambio conlleva situaciones positivas
y negativas, como parte de la evolución y
construcción de un sistema; es así que:
(…) la normativa electoral se ha
adecuado a la Carta Constitucional,
aún existen imprecisiones al momento
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REVISTA ESPECIALIZADA
JUSTICIA ELECTORAL Y DEMOCRACIA
Número 7 Año 6 2023
de determinar las competencias de
cada institución; a manera de ejemplo,
la ambigüedad existente al momento
de resolver las infracciones electorales
en las cuentas de campaña electoral.
Por consiguiente, el poder legislativo
es la autoridad encargada de velar
por el cumplimiento del principio
constitucional de seguridad jurídica,
garantizando que estos silogismos se
vean solucionados desde la base legal
existente. (Ortiz, 2021 p.162)
Conclusiones
Los cambios a lo largo de la historia
corresponden a las necesidades de cada
momento. Así, el nacimiento del sistema
electoral y sus instituciones, a partir de
la instauración de una Función Electoral,
corresponden a la construcción de una
democracia cada vez más sólida, que garantice
la participación ciudadana y se plasme en su
representación dentro del gobierno.
Sin embargo, este es el marco de referencia,
desde el cual se reeja un pensamiento, una
necesidad, una expectativa, una ideología;
pero, en el accionar cotidiano, es donde se
va a reejar el modelo que pretende ser y su
misión, destacando que no existen modelos
buenos ni malos, sino que su importancia
radica en cómo son utilizados y el efecto
que tienen en la sociedad.
La institucionalización de la Función
Electoral es el reejo de un continuo esfuerzo
por implementar constitucionalmente la
democracia. En estos momentos, el reto se
sentra en garantizar que realmente se lleve
a cabo, y en construir con coherencia y
claridad en hechos una democracia directa,
representativa y comunitaria.
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